Sin nacionalización y sin una mejor tributación, ¿de dónde saldrá la plata?

por Julián Alcayaga

La tributación en la Nueva Constitución

Para nadie es un misterio que Chile ocupa uno de los últimos lugares en América Latina, en la OCDE y en el Mundo, en la distribución de los ingresos y de la riqueza, lo que en gran parte se debe a un sistema tributario muy insuficiente e ineficiente. Por esta razón, era dable esperar que en la Nueva Constitución se avanzara en este campo, para, por una parte, disminuir sensiblemente la muy mala distribución de la riqueza, y a la vez, se generaran los recursos para financiar las demandas sociales en educación, salud, previsión y vivienda.

Si bien es cierto que la política tributaria es más bien materia de ley, la Constitución puede y debe dar principios y lineamientos generales que encuadren el sistema tributario en pos de una mejor distribución de la riqueza y la satisfacción de las demandas sociales. Sin embargo, el borrador de la Nueva Constitución, no contiene normas que vayan en ese sentido. En cuanto al fondo, no innova respecto de la actual Constitución de 1980, en adelante CPR, aunque en la forma es diferente porque existen varios artículos que hablan de tributos, algunos se repiten y que incluso podrían ser contradictorios entre sí.

La CPR de 1980, en el art. 63 establece 20 materias de ley, entre ellas no figuran los tributos porque en el N° 14 que son materia de ley las que son de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, entre ellas los tributos, que se detallan en el art. 65. El borrador de la Nueva Constitución, en el capítulo De la legislación y la potestad reglamentaria, en el art. 22, que es el N° 26 de los 499 artículos correlativos del borrador, entre 17 materias ordenadas por letras, en la a. establece:

26.- Artículo 22.- Sólo en virtud de una ley se puede:

a. Crear, modificar y suprimir tributos de cualquier clase o naturaleza y los beneficios  tributarios aplicables a éstos, determinar su progresión, exenciones y proporcionalidad, sin perjuicio de las excepciones que establezca esta Constitución;”

Pero, además, existen otros 3 artículos que establecen que los tributos son materia de ley, y al ser materia de ley, tanto el Presidente de la República como el legislador pueden tener iniciativas para presentar proyectos de ley que creen o modifiquen tributos. Precisamente, para evitar esta duplicidad, la CPR del 80, en el art. 65 establece que son materias exclusivas del Presidente de la República, la administración financiera y presupuestaria del Estado, imponer, suprimir o condonar tributos, y no existe ninguna otra norma constitucional que permita que los parlamentarios puedan presentar proyectos sobre tributos.

Que el borrador de la Nueva CPR disponga en varios artículos, que los tributos son materia de ley, queda abierta la posibilidad que los parlamentarios también tengan iniciativa en esta materia. Esto es confuso e incongruente con otras disposiciones, como la siguiente:

30.- Artículo 26.- Son leyes de concurrencia presidencial necesaria:

“a. Las que irroguen directamente gastos al Estado;

b. Las leyes relacionadas con la administración presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos; (…)

d. Las que impongan, supriman, reduzcan o condonen tributos de cualquier clase o naturaleza, establezcan exenciones o modifiquen las existentes, y determinen su forma, proporcionalidad o progresión;”

Existen en total 6 materias que son leyes de concurrencia presidencial necesaria. Sin embargo en el art. 48 o 56 del correlativo, dispone otras 20 materias que “serán atribuciones de la Presidenta o Presidente de la República”, entre las que no se encuentran los tributos. Es decir existen dos artículos que disponen materias exclusivas o de concurrencia presidencial necesaria. Todo podría haber quedado en un sólo artículo, pero quizás ello se explica por lo que dispone el art. 27.

31.- Artículo 27.- Las leyes de concurrencia presidencial necesaria pueden tener su origen en un mensaje presidencial o en una moción parlamentaria(…)

Las leyes de concurrencia presidencial necesaria sólo podrán ser aprobadas si la Presidenta o Presidente de la República entrega su patrocinio durante la tramitación del proyecto. La Presidenta o Presidente de la República podrá patrocinar el proyecto de ley en cualquier momento hasta transcurridos quince días desde que haya sido despachado por la Comisión respectiva. Transcurrido ese plazo sin el patrocinio correspondiente, el proyecto se entenderá desechado y no se podrá insistir en su tramitación.

Esto quiere decir que en las leyes de concurrencia presidencial necesaria, entre las que se encuentran los tributos, también pueden ser originadas en la Cámara de Diputados o de las Regiones, patrocinadas por al menos el 25% de sus miembros, pero deben obligatoriamente contar con el patrocinio del Presidente de la República. Sin ese patrocinio, deja prácticamente sin efecto la intervención de los parlamentarios en las materias de concurrencia presidencial necesaria. Lo que además indica, que este artículo 27 era innecesario crearlo.

En un capítulo que estaba sin título se dispone:

198.- Artículo 1.- De los tributos. Todas las personas y entidades deberán contribuir al sostenimiento de los gastos públicos mediante el pago de los impuestos, las tasas y las contribuciones que autorice la ley.

El Sistema tributario se funda en los principios de igualdad, progresividad, solidaridad y justicia material el cual, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio. El sistema tributario tendrá dentro de sus objetivos la reducción de las desigualdades y la pobreza.

Los tributos y los beneficios tributarios se crean, modifican o suprimen por ley, salvo las excepciones que establezca esta Constitución.

El ejercicio de la potestad tributaria admite la creación de tributos que respondan principalmente a fines distintos de la recaudación, debiendo tener en consideración límites tales como la necesidad, la razonabilidad y la transparencia.

Al establecer que todas la personas, que pueden ser naturales o jurídicas, están sujetas al pago de impuestos, se puede interpretar que entre las personas naturales, hasta los trabajadores del salario mínimo deberán pagar impuestos, y si se trata de personas jurídicas también podría incluir a las personas jurídicas sin fines de lucro, las O.N.G. por ejemplo, las que también podrían quedar incluidas en entidades, por lo que en vez de entidades, más acertado sería haber puesto empresas o entidades con fines de lucro. Además, por otro lado, aquí se vuelve a repetir que los tributos se crean por ley lo que es innecesario porque ya se establece en el art. 22 y en el 26 de concurrencia presidencial necesaria, y que se vuelve  a repetir en el siguiente artículo.

205.- Artículo 10.- Distribución de las potestades tributarias. Sólo la ley podrá crear, modificar y suprimir impuestos y beneficios tributarios aplicables a estos. Las entidades territoriales solo podrán establecer tasas y contribuciones dentro de su territorio conforme a una ley marco que establecerá el hecho gravado.

Pero, además de las repeticiones, también este artículo entre en contradicción con el siguiente:

200.- Artículo 3.- De la no afectación. Los tributos que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresarán al erario público del Estado o a las entidades territoriales según corresponda conforme a la Constitución. Excepcionalmente, la ley podrá crear tributos en favor de las entidades territoriales que graven las actividades o bienes con una clara identificación con los territorios.

Este artículo se contradice asimismo en su primera parte, puesto que si los tributos, cualquiera sea su naturaleza, deben ingresar al erario público, no se puede a la vez disponer que vayan a las entidades regionales, puesto que en otro capítulo, en el art. 9 correlativo 204, respecto de los ingresos de las entidades territoriales se dispone que percibirán los recursos del Presupuesto Nacional, presupuesto que no queda autorizado para imponer o derogar tributos.

Respecto que la ley pueda crear tributos en favor de entidades territoriales que graven actividades con una clara identificación con los territorios, como tributos a la minería en el norte, a la madera en el centro sur y a la industria del salmón en el sur; dicha disposición existe también en el art. 20 de la actual CPR, pero nunca un Presidente quiso establecer un tributo en favor de la Regiones en actividades con clara identificación regional. Si se aprueba la Nueva CPR, es de esperar que un Presidente se acuerde de la Ragiones. Es cierto que ahora va a existir la iniciativa popular de ley, pero esta no puede referirse a tributos ni a la administración presupuestaria del Estado.

206.- Artículo 12.- Distribución de los impuestos. Los ingresos fiscales generados por impuestos serán distribuidos entre el Estado y las entidades territoriales en la forma establecida en la Ley de Presupuestos.

Durante el trámite legislativo presupuestario, el organismo competente sugerirá una fórmula de distribución de ingresos fiscales, la cual considerará los criterios de distribución establecidos por la ley.

Si es en la Ley de Presupuestos que se deben acordar los ingresos de las entidades regionales, no tiene razón que exista además este artículo 3 (200).

213.- Artículo 20.- Sostenibilidad ambiental. Es deber del Estado y de las entidades territoriales, en el ámbito de sus competencias financieras, establecer una política permanente de desarrollo sostenible y armónico con la naturaleza.

Con el objeto de contar con recursos para el cuidado y la reparación de los ecosistemas, la ley podrá establecer tributos sobre actividades que afecten al medio ambiente.

Asimismo, la ley podrá establecer tributos sobre el uso de bienes comunes naturales, bienes nacionales de uso público o bienes fiscales. Cuando dichas actividades estén territorialmente circunscritas, la ley debe distribuir recursos a la entidad territorial que corresponda.

Este artículo entra en contradicción con el art. 3 (200) respecto que todos los tributos sin excepción deben ingresar al erario público, por lo tanto, no se puede afectar tributos a un destino determinado, como en este caso, a actividades que afecten al medio ambiente. Además, no existe actividad económica que no afecte al medio ambiente, porque además de la minería, también lo hace la industria, la agricultura y la pesca, como las plantas de celulosa, las plantaciones de eucaliptos, pinos y paltos o la pesca de arrastre. Además, sobre el uso de bienes comunes naturales, bienes nacionales de uso público, no son tributos los que se pueden aplicar, sino derechos o contribuciones.

Existe un artículo sobre transparencia tributaria, que de transparencia tiene poco, es más bien un engaño para no disponer, precisamente, que realmente se realice transparencia tributaria.

216.- Artículo 25.- Transparencia tributaria. Anualmente la autoridad competente publicará los ingresos afectos a impuestos y las cargas tributarias estatales, regionales y comunales, así como los beneficios tributarios, subsidios, subvenciones o bonificaciones de fomento a la actividad empresarial, incluyendo personas naturales y jurídicas. También deberá estimarse anualmente en la Ley de Presupuestos y publicarse el costo de estos beneficios fiscales. La ley determinará la información que deberá ser publicada y la forma de llevarla a cabo.

En efecto, estas informaciones generales ya se publican por la Dirección de Presupuestos, todos los años, pero sin el detalle. Por ejemplo, no se señalan cúales son las empresas que reciben beneficios tributarios y su monto. Esto último tampoco se dispone en el art. 25 (216).

En ese mismo sentido, transparencia tributaria hubiera sido que la información tributaria yb las declaraciones de impuestos fueran públicos, como lo eran en el tiempo de la dictadura y hasta 1995, cuando se aprobó su absoluto secreto. Transparencia tributaria también hubiera sido que se suprimiera el secreto bancario por lo menos para la administración tributaria (S.I.I.). Estos secretismos tributarios no existen en los países desarrollados, puesto que el secretismo favorece la evasión tributaria.

¿Por qué en Chile existe el secreto bancario? Evidentemente para evadir impuestos fraudulentamente, y debido a ese secreto en las cuentas bancarias de las empresas, el SII no pueda fiscalizar, salvo en contados casos en que sea autorizado por Tribunales.

Contrariamente a la legislación existente en los países desarrollados, en Chile, no existe limitación a sus pérdidas contables. Al no existir límites a las pérdidas que pueden contabilizar las empresas, ello es un verdadero saco roto donde se pueden echar sin límites, ventas sin factura o sin boleta, o compras de facturas falsas para descontar IVA. Es incluso un buen negocio vender una empresa con enormes pérdidas tributarias acumuladas, como lo fue la venta, el año 2003, de la minera La Disputada de Las Condes, por Exxon a Anglo American, con cerca de US$ 700 millones de pérdidas tributarias acumuladas, que el Estado posteriormente tuvo que devolver a Anglo American.

Ya que todos los Presidentes de la República que hemos tenido desde 1990 a la fecha, no han querido realmente hacer transparencia tributaria, para terminar con la evasión y dejar visible la elusión tributaria (beneficios tributarios a los más ricos). Esta Convención Constitucional, elegida directamente por el pueblo, tenía la oportunidad que el sistema tributario sea más transparente y se elimine los secretos que favorecen la evasión tributaria, pero no lo hizo.

Art.1 (198):El Sistema tributario se funda en los principios de igualdad, progresividad, solidaridad y justicia material el cual, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio. El sistema tributario tendrá dentro de sus objetivos la reducción de las desigualdades y la pobreza”.

Evidentemente que la CPR de 1980 no estipulaba que el sistema tributario tendrá en sus objetivos la reducción de la desigualdad y la pobreza, pero estas solemnes declaraciones del borrador quedaron sin concreción, porque no hay disposiciones que vayan en ese sentido.

Pero existe en este artículo algo que puede ser usado por las empresas transnacionales que tienen inversiones en Chile, al señalar que el sistema tributario no tendrá alcance confiscatorio, que tiene un alcance similar a expropiatorio, puesto que casi todos los tratados de libre comercio que ha firmado Chile, disponen que puede ser considerado como una expropiación indirecta, algún tributo que una empresa considere tener alcance expropiatorio. Por ejemplo, el Impuesto Adicional que pagan las empresas extranjeras que tienen inversiones en Chile es de 35%, si ese tributo se sube a 40%. ¿Podría ser considerado expropiatorio o confiscatorio?  No queda claro, porque ello queda sujeto a interpretación que tendrían que resolver los tribunales arbitrales internacionales. Lo que si podemos afirmar, que dejar en la Constitución el término confiscatorio, es un mal antecedente en los casos de litigios en tribunales internacionales.

En suma, en cuanto a la tributación se refiere, el borrador de la Nueva CPR, con abundancia de normas y solemnes declaraciones, en la forma difiere considerablemente de la CPR de 1980, pero en el fondo, no hay cambios sustantivo, es más de lo mismo.

(*) Economista y abogado.

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